معیارهای بانک جهانی برای سنجش شرایط آماده‌سازی پروژه‌های "مشارکت عمومی-خصوصی"

1398/9/23

سرفصل یکم در گزارش گروه بانک جهانی با عنوان "تدارک پروژه‌های زیربنایی با روش مشارکت عمومی-خصوصی" (Procuring Infrastructure Public-Private Partnerships)، به آماده‌سازی پروژه‌ها پیش از فرآیند ارجاع پروژه به بخش خصوصی (Preparation) اختصاص دارد که شامل 13 معیار بوده و در آن قابلیت 135 کشور برای توسعه پروژه‌های PPP در سال 2018 مورد ارزیابی قرار گرفته‌است. در این نوشتار، وضعیت جامعه آماری در هر معیار ارائه شده‌است:

  1. تصویب اولیه بودجه پروژه "پیش از فرخوان" (فرآیند ارجاع پروژه) و تصویب ثانویه آن "پیش از انعقاد قرارداد" توسط یک نهاد متمرکز (وزارت اقتصاد یا سازمان مرکزی بودجه‌ریزی)
  2. رفتار مالی پروژه‌های PPP؛ بودجه‌ریزی، حسابداری و گزارش‌دهی
  3. اولویت‌دهی پروژه‌های PPP سازگار با اولویت‌دهی سایر پروژه‌های سرمایه‌گذاری بخش عمومی
  4. تجزیه‌وتحلیل هزینه - فایده اثرات اقتصادی-اجتماعی پروژه
  5. ارزیابی توجیه‌پذیری (Affordability) مالی پروژه؛ شامل تعیین هر دو نوع تعهدات صریح و ضمنی بلندمدت عمومی
  6. ماتریس ریسک پروژه؛ تشخیص، تخصیص و ارزیابی
  7. ارزیابی مقایسه‌ای؛ انتخاب PPP به‌عنوان بهترین گزینه در مقایسه با سایر روش‌های تدارک و تحقق‌پذیری (Procurement Strategies) پروژه با تحلیل ارزش‌آفرینی منابع (VFM: Value for Money) از دیدگاه بخش عمومی
  8. ارزیابی زیست‌پذیری (Viability) و ظرفیت تامین سرمایه (Bankability) پروژه
  9. دریافت و ارزیابی صدای بازار (Market Sounding)؛ نشانه‌های علاقه‌مندی سرمایه‌گذاران به بازار پروژه
  10. تجزیه و تحلیل اثرات زیست‌محیطی پروژه
  11. ارزیابی‌های مورد نیاز در اسناد فراخوان (RFP)
  12. درج پیش‌نویس قرارداد در اسناد فراخوان (RFP)
  13. تدوین گونه‌های همسان قراردادی مختلف و اسناد مربوطه (Standardized PPP Model Contracts)

 

توجه ویژه به مرحله آماده‌سازی پروژه‌های PPP در کشورهای OECD با درآمد بالا نسبت به سایر کشورها، اولین و یکی از مهمترین درس‌آموخته‌های این گزارش برای خوانندگان است به همین دلیل، یک نمودار مستقل به آن اختصاص داده شده‌است؛ کشورهایی که عمدتا در جذب منابع بخش خصوصی نیز موفق‌تر از سایرین عمل کرده‌اند.

 

نکته دیگر قابل توجه، 7 معیار ارزیابی‌ در سرفصل آماده‌سازی پروژه‌های PPP است که جداگانه به آن پرداخته شده‌است. سهم بالای پرداختن به این ارزیابی‌ها (بالای 80%) نشان از اهمیت بالای آنها دارد که چه بر پایه مقررات مدون و چه بنا به نیاز تشخیص داده‌شده توسط سرمایه‌پذیران، انجام می‌شود. در این میان ارزیابی‌های زیست‌محیطی حساسیت و توجه بیشتری را به خود جلب کرده و بالاترین سطح مقررات و شیوه‌نامه‌های مدون ارزیابی را به خود اختصاص داده‌‌است. همچنین بسترسازی برای بهره‌گیری از ابزار نوین ارزیابی بازار، "زمینه‌یابی بازار" (Market Sounding)، نیز قابل توجه است تا امکان بهره‌گیری کارآمد از آن را ایجاد نماید. 

 

مقایسه تطبیقی رفتار مالی کشورها در پروژه‌های PPP که شامل چند زیرمعیار است، نتایج بسیار قابل تاملی را ارائه داده‌است. جمع‌بندی آماری نشان داده‌است که کشورهای غیر OECD (دارای درآمد متوسط و پایین)، توجه جدی‌تری به اخذ مصوبات اولیه چه پیش از تصویب پروژه و فرآیند ارجاع آن و چه به‌عنوان کنترل ثانویه، تصویب پیش از انعقاد قرارداد  PPP با سرمایه‌گذار برگزیده داشته‌ و در بودجه‌ریزی اختصاصی نیز مشابه کشورهای OECD عمل کرده‌اند؛ با این وجود، ضعف بسیار شدیدی در حسابداری و گزارش‌دهی شرایط پروژه و کنترل آن در مراحل بعدی انجام پروژه PPP داشته‌اند.

 

 

 

در میان شش معیار دیگر سرفصل آماده‌سازی پروژه‌های PPP، گزینه‌های زیر دارای کمترین رشد هستند:

همچنین معیار "اولویت‌دهی پروژه‌های PPP سازگار با اولویت‌دهی سایر پروژه‌های سرمایه‌گذاری بخش عمومی"، از رشد متوسط نسبتا مناسبی برخوردار است.

 

در نهایت، مقایسه تطبیقی کشورهای با کمینه جذب سرمایه بخش خصوصی معادل 10% بودجه عمرانی آنها در دوره زمانی 2011-2015 (31 کشور) با سایر کشورها (بیشینه جذب منابع 10%) انجام شده‌است. نتایج در نمودار زیر گویای شرایط مساعدتر زیست‌بوم مشارکت عمومی-خصوصی در این کشورها در عمده معیارهای آماده‌سازی پروژه دارد.

نکته جالب توجه این‌که دو معیار زیر در کشورهای موفق، امتیاز کمتری از سایر کشورها داشته‌است؛ دو معیاری که در کشور ما نیز مورد تاکید ویژه دست‌اندرکاران بخش عمومی قرار دارد!

 

 

 

گنجینه‌های موضوعی مشارکت عمومی-خصوصی (PPP):