با توجه به ارتباط موضوعی دستورالعمل فوق که در محدوده اختیارات سازمان خصوصی‌سازی قرار دارد با راهبرد مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) که عموما در سازمان برنامه و بودجه کشور و شورای اقتصاد دنبال می‌شود، به بررسی این ضابطه از جنبه‌های مختلف پرداخته می‌شود. ابتدا عملکرد آن بر پایه گزارش‌های سازمان خصوصی‌سازی واکاوی شده و سپس مختصرا به شرایط کنونی بهره‌برداری و نگهداری پروژه‌های عمومی پرداخته می‌شود. در ادامه ضمن شرح مختصری از روش‌های متنوع انجام پروژه‌ها، به تحلیل علل ناکارآمدی و عملکرد نداشتن دستورالعمل پرداخته شد و در انتها پیشنهادهای اصلاحی در دو دسته راهبردی و تکنیکی ارائه شده است.
1. بررسی عملکرد دستورالعمل
مرور گزارش‌های سازمان خصوصی‌سازی و نیز آسیب شناسی / واکاوی عملکرد آن سازمان نشان می‌دهد که تمرکز اصلی سازمان بر "واگذاری مالکیت" از طریق فروش سهام بوده و "واگذاری مدیریت" هر چند در این دستورالعمل طرح‌ریزی شده، اما عملکرد قابل توجهی نداشته است.
همانگونه که در گزارش آمار تفکیکی واگذاری سازمان خصوصی‌سازی آمده‌است، واگذاری‌ها به تفکیک نوع واگذاری و بازار عرضه سهام و حجم واگذاری سهام و نیز گروه موضوع ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی آورده شده‌است. کلیه واگذاری‌ها در آمار ارائه شده به واگذاری مالکیت (عمدتاً به‌صـورت واگـذاری مالکیـت از طریق فروش کل سهام یا بخشی از سهام شرکت‌های دولتی و وابـسته بـه دولـت بـه بخـش‌هـای غیردولتی از روش‌های بورس، فرابورس، مزایده و مـذاکره و بـه یکـی از سـه طریـق تـدریجی، بلوکی و ترجیحی در سه کانال متقاضیان عمومی، رد دیون دولت و سهام عدالت) اختصاص داشته و واگـذاری مـدیریت (اجـاره، پیمانکـاری عمومی و پیمان مدیریت) و همچنین تجزیه، انحلال و ادغام شـرکت‌هـا عملکردی نداشته است. این موضوع در مقاله آقای محمدرحیم احمدوند، رئیس وقت سازمان خصوصی‌سازی با عنوان "واکاوی عملکرد خصوصی‌سازی در ایران" نیز تایید شده‌است.
2. شرایط کنونی بهره‌برداری و نگهداری پروژه‌های عمومی
در حال حاضر خدمات بهره‌برداری و نگهداری نهادهای عمومی یا به صورت امانی توسط دستگاه‌های اجرایی بهره‌بردار دولتی انجام می‌شوند و یا در قالب قراردادهای پیمانکاری عمدتا کوتاه‌مدت یک‌ساله برون‌سپاری می‌شوند. معمولا یک مجموعه تولیدی یا خدماتی به واحدها تخصصی مختلف افراز (تفکیک) شده و هر واحد به یک پیمانکار سپرده می‌شود. در این گونه قراردادها، تعهد تامین نهاده‌های تولید مانند مواد اولیه، لوازم یدکی؛ نیروی انسانی و ماشین‌الات و تجهیزات بسیار متنوع و متفاوت است و ریسک‌های مالی مانند ریسک بازار و تامین سرمایه در گردش عموما بر عهده بخش عمومی است. برون‌سپاری بهره‌برداری و نگهداری به‌صورت یکپارچه (پوشش کامل) در صورت وجود، استثنایی است.
در دهه گذشته، راهبرد قانون‌گذار بر تمرکززدایی در حوزه تدوین اسناد و مدیریت برون‌سپاری خدمات دوره بهره‌برداری با هدف تسریع در بهره‌گیری از ظرفیت بخش خصوصی قرار گرفته بود که نمود روشن آن ماده 46 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب 1384) و آیین‌نامه اجرایی آن (مصوب 1385) است. بر پایه این ماده قانونی، اختیارات گسترده‌ای به کلیه نهادهای عمومی و دستگاه‌های اجرایی کشور واگذار شد و هر یک به فراخور ظرفیت و توانایی بخشی خود و البته در کنار دیگر الزامات قانونی و بودجه‌ای موثر در این زمینه گام‌هایی چند برداشته‌اند.
همچنین شایان ذکر است که نظام فنی و اجرایی کشور با وجود تدوین و ابلاغ بیش از 100 سند اعم از آیین‌نامه، راهنما و دستورالعمل مرتبط با حوزه بهره‌برداری و نگهداری پروژه‌های زیربنایی (در زمینه‌های متنوع مانند معیارهای فنی، سنجش عملکرد و بهینه‌سازی، شرح خدمات مهندسی، بهداشت محیط، حفاظت کمی و کیفی، ضوابط نظارت، مطالعات بهره‌برداری، ایمنی، آماربرداری، مدیریت بهره‌برداری، بازرسی و تعمیرات) از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور، در حوزه ضوابط قراردادی، مالی و ساختاری دوره بهره‌برداری و نگهداری پروژه ها توسعه چندانی نیافته و اخیراً تلاش‌هایی برای تدوین ضوابط همسان و نظام‌دهی به آن در سازمان برنامه و بودجه کشور در حال انجام است که از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به تدوین قرارداد همسان بهره‌برداری و نگهداری (بن) اشاره کرد.
گام بعدی در مسیر توسعه نظام بهره‌برداری و نگهداری پروژه‌های عمومی کشور، واگذاری پروژه‌ها به‌صورت یکپارچه (تفکیک نشده) و به هر دو شکل "پیمانکاری" (بدون ریسک سرمایه‌گذاری) و "سرمایه‌گذاری" (در قالب مشارکت عمومی-خصوصی) است؛ به‌صورتی که امکان افزایش بهره‌وری را با یک قرارداد میان‌مدت تا بلندمدت فراهم آورد. باید توجه داشت که مسئولیت ارائه محصول (کالا یا خدمت) عمومی همچنان با بخش دولتی باقی می‌ماند.
3. دیدگاه تحلیلی
بنظر می‌رسد پیش‌نیاز پرداختن به گزینه‌ها و پیشنهادهای اصلاحی، مروری بر طیف روش‌های مختلف انجام پروژه و اقتضائات آنها و سپس رای‌زنی درباره علت ناکارآمدی و عملکرد نداشتن دستورالعمل در دوره گذشته باشد.
1-3 روش‌های انجام پروژه (Delivery Systems)
روش‌هاي انجام پروژه مي‌تواند در طيف وسيعي از انواع الگوها (بسته به وضعيت مالكيت و نحوه تقسيم مسئوليت و ريسك‌ها) مورد توجه باشد. اين طيف از الگوي كاملاً دولتي شروع شده و تا كاملاً خصوصي ادامه پيدا مي‌كند. الگوهاي مشاركت عمومي-خصوصي مابين ابتدا و انتهاي اين طيف قرار داشته و بسته به ميزان نقش‌آفريني بخش خصوصي و مسئوليت‌ها و وظايف او در پروژه (اعم از مديريت، تأمين مالي، طراحي، ساخت، بهره‌برداري) مي‌تواند شامل طيفي مانند شكل زير باشد:
مشاركت عمومي-خصوصي تنها با هدف تأمين مالي پروژه انجام نمي‌شود و بهره‌گيري از ديگر ظرفيت‌هاي بخش خصوصي مانند دانش و تجربه تخصصي، مهارت‌هاي مديريتي، انگيزه جهت مصرف بهينه منابع نيز مي‌تواند مورد توجه باشد؛ با اين توضيح كه در مشاركت عمومي-خصوصي به دليل انتقال ريسك و مسئوليت بيشتر به بخش خصوصي، نتايج عوامل فوق تأثير بيشتري خواهند داشت.
تفاوت مشاركت عمومي - خصوصي با قراردادهاي برون‌سپاري و پيمانكاري در ميزان ريسك و مسئوليت منتقل شده به بخش خصوصي و همچنين در نحوه پرداخت به او مي‌باشد. پرداخت در قراردادهاي برون‌سپاري و پيمانكاري بر اساس حجم عمليات انجام شده (Output) بوده اما در مشاركت عمومي-خصوصي بر اساس نتايج حاصل شده (Outcome) مي‌باشد. به‌عنوان مثال در پروژه احداث تصفيه‌خانه فاضلاب در حالت پيمانكاري بر اساس ميزان پيشرفت مستحدثات پروژه به پيمانكار پرداخت صورت مي‌گيرد (فارغ از اينكه پروژه با چه هزينه يا زماني تكميل و به بهره‌برداري برسد) اما در حالت مشاركتي تنها در صورتي كه پروژه تكميل و بهره‌برداري شود و محصول پروژه (پساب) با كيفيت مطلوب عينيت پيدا نمايد، بازپرداخت سرمايه بخش خصوصي از محل عوايد پروژه يا خريد خدمت بخش عمومي تأمين مي‌شود. به بيان ديگر در روش پيمانكاري تكيه بر روي انجام عمليات عمراني بوده اما در روش مشاركتي تكيه بر روي انجام فعاليت‌هاي توسعه‌اي و افزايش كميت و كيفيت ارائه خدمات زيربنايي است. در حالت كلي تفاوت خصوصي‌سازي كامل (Full Privatization) با مشاركت عمومي-خصوصي در انتقال كامل دارايي‌هاي فيزيكي و غيرفيزيكي (اعم از مستحدثات، زمين، برند) و كنترل و نظارت كمتر بخش عمومي مي‌باشد. (این بخش، از پرتال ملی مشارکت عمومی-خصوصی اقتباس شده‌است)
بنابراین، در طیف نقش‌آفرینی بخش خصوصی در پروژه‌های عمومی، قراردادهای مدیریت نگهداری و بهره برداری (O&M) می‌توانند در قالب‌های حقوقی مختلفی مانند "اجاره" یا "واگذاری حق بهره‌برداری" تدوین شده باشند. این قراردادها در محدوده روش‌های "پیمانکاری" یا "مشارکت عمومی-خصوصی (PPP)" دسته‌بندی می‌شوند و خصوصی‌سازی (فروش دارایی‌ها به بخش خصوصی و عدم تعهد وی به ارائه محصول) تفاوت‌های بنیادین دارند.
2-3 علت ناکارآمدی و عملکرد نداشتن دستورالعمل
به نظر می‌رسد با داشتن تصویری از مسئولیت حیاتی دولت در ارائه محصولات عمومی (فارغ از شیوه تامین آن؛ امانی یا برون‌سپاری) و شکل گرفتن ساختار پیچیده و غیر متمرکز دستگاه‌های بهره‌بردار درباره آن، از یک سو و ضعف شدید و نبود الزامات نرم‌افزاری، سخت‌افزاری و سازمان‌افزاری برای ایجاد تغییر در رویه کنونی در دستورالعمل و سازمان خصوصی‌سازی از سوی دیگر، موفق نبودن دستورالعمل در اهداف تعیین شده آن قابل توجیه بوده و در عمل موجب بروز تداخل در اختیارات قانونی سازمان خصوصی‌سازی با سایر اختیار دستگاه‌های بهره‌بردار شده باشد. امری که منجر به راکد ماندن این مسیر قانونی شده‌است.
پیشبرد موضوع واگذاری مدیریت بنگاه‌ها و نهادهای بهره‌برداری عمومی به‌صورت متمرکز (توسط سازمان خصوصی‌سازی) با توجه به گستردگی وسیع تخصصی و جغرافیایی پروژه‌ها، در کنار مسئولیت‌های نظارتی و مدیریت حاکمیتی آنها ناممکن به نظر می‌رسد. تجربه گذشته می‌تواند موید این واقعیت باشد که صرف اعطای اختیار واگذاری به نهادی غیر از دستگاه بهره‌بردار (تهیه گزارش توجیهی واگذاری توسط سازمان موضوع ماده 3 دستورالعمل) و حتی ندادن حق رای به دستگاه بهره‌بردار در کمیته فنی - بازرگانی (بند ۶ ماده 1 دستورالعمل) نتوانسته موثر عمل کند و احتمالاً با اثری معکوس، موجب بروز مقاومت سازمانی در برابر تغییر نیز شده باشد.
با توجه به این امر که ساختار "واگذاری مدیریت" و حتی "واگذاری مالکیت" در کنار "تعهدات بخش عمومی به ارائه محصول (خدمت/کالای عمومی) پروژه‌ها (Outcome)"، نظام پیچیده‌ای را می‌طلبد که در کنار جلب اطمینان بخش خصوصی شایسته، ظرفیت همکاری دو طرف عمومی و خصوصی را در بلندمدت داشته باشد. امروزه، این نظام با عنوان مشارکت عمومی-خصوصی نام‌گذاری شده و در بسیاری از کشورها در حال بکارگیری و توسعه است. طبیعتا نظام نوین نیازمند طراحی، تدوین قوانین و مقررات و تامین الزامات سازمانی با رویکرد مدیریت تحول است.
4. پیشنهادهای اصلاحی
پیشنهادهای اصلاحی به دو دسته راهبردی و جزیی/تکنیکی تقسیم شده‌اند. به نظر می‌رسد پیش از اقدام به اصلاحات جزیی و تکنیکی، باید درباره موارد راهبردی که به‌صورت پرسش و پاسخ مطرح شده‌اند، هم‌نظر شد.
1-4پرسش و پاسخ‌های راهبردی
1-1-4. آیا رویکرد اقدام متمرکز به واگذاری مدیریت توسط سازمان خصوصی‌سازی بدون دخالت دستگاه‌های بهره‌بردار باید باقی بماند یا اصولا قابل انجام است؟
هر چند اعمال فشار بیرونی متمرکز به متولیان امور عمومی برای هماهنگی و تسریع تحول مورد نظر می‌تواند مفید باشد، اما اولا نهاد مناسب‌تر از سازمان خصوصی‌سازی برای این امر وجود دارد (سازمان برنامه و بودجه کشور) و ثانیا این برنامه تحول باید با همراهی دستگاه‌های اجرایی کشور به‌عنوان متولیان امور عمومی انجام پذیرد.
2-1-4 رابطه و نسبت دستورالعمل مورد نظر با مسیرهای قانونی مشاکت عمومی-خصوصی که در قالب قوانین و اختیارات اختصاصی دستگاه‌ها، قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، مصوبات شورای اقتصاد و اخیرا نیز در مسیر قانون اختصاصی مشارکت عمومی-خصوصی در حال انجام است، چیست؟
آشکار است که هماهنگی در تدوین ضوابط و اجرای آن از ضروریات است.
3-1-4 آیا اراده‌ای برای توجه به الزامات، پیش‌نیازها و بسترسازی انسانی و اجتماعی تحول مورد نظر (که از آن به یک تحول انگاره (Paradigm Shift) تعبیر می‌شود)، مانند موضوعات اعتمادسازی، اجماع‌سازی و انگیزه‌سازی وجود دارد یا مسیر کنونی دستورالعمل با یک نگاه مکانیکی و اعمال دستوری تغییر از بالا به پایین مد نظر است؟
آشکار است که بدون توجهات پیش‌گفته، مسیر تحول همچنان ابتر خواهد ماند.
4-1-4 آیا به مجموعه متنوع دست‌اندرکاران، ذینفعان و موثران در ایجاد تحول مورد نظر و نقش‌دهی حمایتی به آنان فکر شده است؟ از جمله بازار سرمایه و بیمه و ...
آشکار است که این برنامه تحول باید با جلب همراهی آنان انجام پذیرد.
2-4 پیشنهادهای جزیی و تکنیکی
1-2-4 رفع موارد متناقض و بلاتکلیفی دستورالعمل میان "پیمانکار" دیدن طرف خصوصی با "سرمایه‌گذار" دانستن آن؛
نگاه پیمانکاری: افزایش سطح بروکراسی اداری در الزام طرف خصوصی به تهیه گزارش‌های توجیهی برای هر گونه تغییر اساسی در بنگاه و اخذ تصویب از سازمان در مقابل
نگاه سرمایه‌گذاری: واگذاری بنگاه بر پایه صورت‌های مالی حسابرسی شده به طرف خصوصی با اختیارات اصلاح اساسنامه و عزل و نصب مدیران بنگاه به وی
2-2-4 هیات داوری موضوع مواد ۲۰ تا ۲۳ قانون برنامه سوم توسعه مربوط به شکایت از تصمیم‌ها در امر واگذاری است و منطقا قابل تسری به قرارداد واگذاری مدیریت نمی‌باشد.
3-2-4 توجه به الزامات فناوری اطلاعات که بدون بکارگیری آنها، پیاده‌سازی ساختار پیچیده مشارکت عمومی-خصوصی عملا ناممکن است.
4-2-4 راهکارهایی مانند درون‌سپاری و تعریف معیارهای عملکردی با شیب بهبود تدریجی همراه با اعطای اختیار و آزادی عمل در محدوده پروژه برای کمک به بهینه سازی ساختار می‌تواند در نظر گرفته شود.
پی نوشت:
مشخصات کامل دستورالعمل:
"دستورالعمل اجرایی واگذاری حقوق بهره‌برداری بنگاه‌های قابل واگذاری به روش پیمان مدیریت و تعیین اختیارات و تعهدات طرفین پیمان، تضمین‌ها، شرایط فسخ و حق‌‌الزحمه پیمانكاران مدیریت (شماره 90/2/208/172007/هـ مورخ 1390/08/25 هیأت واگذاری سازمان خصوصی‌سازی)
گنجینه‌های موضوعی مشارکت عمومی-خصوصی (PPP):
