تحقق روش مشارکت عمومی و خصوصی در اجرای طرحهای برق‌آبی کشور

طرحها و پروژه های عمرانی، از عوامل مهّم و کلیدی توسعه و بالندگی هر کشور محسوب می‌شوند، زیرا در کنار ایفای نقش برجسته و تاثیرگذار در توسعه منطقه ای و ملّی در دوره های احداث و بهره برداری، باعث ایجاد تحرّک در مولفه های تولید و اشتغال نیز می‌گردند. در ایران نیز طرحهای عمرانی نقش قابل ملاحظه ای در اقتصاد کشور دارند و تجربه نشان داده هرگاه این طرحها به حرکت و بلوغ اجرایی رسیده اند، علاوه بر انتفاع طولانی حاصل از ایجاد زیرساختهای کشور، خیل کثیری از مهندسان و کارگران، کارشناسان و مدیران و بسیاری از افراد بومی و غیر بومی در آن مشغول به کار شده، نرخ اشتغال را افزایش، تعداد بیکاران را کاهش و شرایط و بستر لازم را برای ایجاد نشاط و پویایی در چرخه های اقتصادی و به تبع آن بهبود سطح زندگی و رشد درآمدهای عمومی مهیّا نموده اند، به طوری که تاثیرات کوتاه مدت و بلند مدت و مستقیم و غیر مستقیم آنها در کل کشور مشهود و ملموس بوده است.

تامین منابع مالی طرحهای عمرانی کشور همواره از مهمترین دغدغه های تمامی ادوار دولتها و مجلس‌ها بوده و رجال اقتصادی و سیاسی سعی در بررسی و ارائه روشها و راهکارهای مختلف برای استفاده حداکثری از پتانسیل و محملهای ممکن و محتمل در این وادی داشته اند.

پیش‌تر، منابع مورد نیاز برای سرمایه گذاری در طرحها، از محل درآمدهای دولتی در قالب قانون بودجه عمرانی قابل تامین بوده است، هرچند تخصیص منابع عمومی همواره مورد نقد و بررسی و واکاوی مجلس، دولت، سازمان برنامه و بودجه و سایر مراجع ذیربط بوده، ولیکن با توجه به مشکلات روزافزون اقتصادی و کاهش قدرت مالی دولت ها، این بحث در سالهای اخیر بسیار جدی تر از قبل مورد توجه قرارگرفته است.

تا چند سال گذشته، راهبری طرحها برای دستگاههای اجرایی، روالی روشن و ثابت داشت، هزینه های سرمایه گذاری از محل درآمدهای دولتها تحت عنوان منابع عمومی و در قالب بودجه های مصوب سالانه در جهت نیل به اهداف برنامه پنج ساله تصویب و تخصیص آنها در مراحل مختلف اجرای طرحها، امری متداول، جا افتاده و معمول بود. مدیران اجرایی بیشتر وقت و انرژی خود را به امور فنی، اجرایی و فعالیتهای کارگاهی معطوف و مصروف می‌کردند و به نوعی امور مالی طرحها در مسیری مشخص و شفاف و از پیش تعریف شده قرار داشت، لیکن شرایط کنونی اداره طرحها به شدت دگرگون شده است. مدیران با تجربه گذشته که سالها با وجود اعتبارات دولتی، طرحها را اجرا و به بهره برداری رسانده اند، امروز به اقتضای شرایط جدید، به دنبال شیوه ها و روشهایی هستند تا بتوانند با جذب سرمایه خارج از چارچوبهای سنتی، همچنان به ادامه راهبری مناسب طرحها و توسعه کشور بپردازند.

طرحهای برق آبی که از جمله طرحهای حساس و استراتژیک در برنامه توسعه کشور هستند نیز از این قاعده مستثنی نیستند، این طرحها با کاربردهای متعدد و تاثیرگذار، نقش غیر قابل انکاری در رشد و شکوفایی اقتصاد داشته و دارند. در طرحهای برق‌آبی با احداث سد و نیروگاه و سازه های جانبی، علاوه بر تولید انرژی تجدیدپذیر و پاک که باعث کمک به رفع مشکل کمبود برق مخصوصا در ساعات پیک مصرف می شود، از وقوع سیلابهای مخرب جلوگیری و آب برای مصارف صنعتی، تجاری، کشاورزی و خانگی مدیریت و تنظیم می‌شود. نقش این سازه های عظیم همچون سدها و نیروگاههای کرخه، گتوند، کارون چهار، رودبار لرستان و سیمره در کنترل سیلاب حاصل از بارشهای شدید در ابتدای سال نود و هشت کاملا مشهود و حیاتی بود، زیرا در صورت عدم احداث این سدها، شهرهای بزرگ جنوب کشور همچون اهواز با مشکل اساسی و ویرانی عمده مواجه میشد. در تمجید از طرحهای برق‌آبی به خصوص طرحهایی که به علل مختلف طرحهای ملی قلمداد می‌گردند، میتوان ادعا نمود:

" اگر طرحهای برق‌آبی نبودند، امروز قسمت عظیمی از کشور بر اثر سیل ویران بود و بخشی بر اثر بی برقی خاموش "

با توجه به موقعیت و اقلیم خاص کشور که در منطقه نیمه خشک جهان قرار گرفته، لازم است احداث و بهره برداری از طرحهای برق‌آبی به عنوان یکی از مهم ترین ابزارهای مدیریت منابع آب، به صورت مستمر در دستور کار اجرایی کشور قرار داشته باشد، زیرا وقوع سیلاب و همچنین کمبود آب و برق میتواند تاثیرات منفی مادی و غیرمادی شدیدی در بعد منطقه ای و ملّی داشته و حتی وجاهت و امنیت ملی کشور را مخدوش و متاثر نماید.

با توجه به محدودیتهای منابع مالی و نظر به تاکید بر محدود سازی فعالیتهای دولت و واگذاری فعالیتهای اقتصادی به سایر بخشها (مشارکتهای مردمی و سرمایه گذاریهای خصوصی)، قوانین سرمایه گذاری در سالهای اخیر دچار تحولات و تغییرات گسترده ای شده، به نحوی که بخش قابل ملاحظه‌ای از فعالیتهای تعریف شده دولتی در قالب قوانینی همچون تشویق سرمایه‌گذاری خارجی قانون فیپا، سیاستهای قانونی اصل 44 و قانون اصلاح الگوی مصرف، از لیست فعالیتهای مستقیم دولت خارج شده و یا خارج خواهند شد. در سالهای اخیر و در راستای تسریع در ادامه واگذاری امور اقتصادی و عمرانی دولت به بخش غیر دولتی، ارگانها و سازمانهای تصمیم‌گیر همچون دولت، مجلس شورای اسلامی و سازمان برنامه و بودجه، طرحی را پیشنهاد نموده و در حال اجرا دارند که امید است با کمک آن، طرحهای کوچک و بزرگ مشمول، امکان آغاز و یا تکمیل در کمترین زمان ممکن را داشته باشند. این روش که به روش مشارکت عمومی و خصوصی موسوم است، با استفاده از تسهیم و شراکت بخش دولتی و بخش غیردولتی تدوین شده و سعی بر آن دارد تا با ارائه تسهیلات و مشوق هایی نوین، سرمایه گذاران را برای حضور و ورود به طرحها تهییج و ترغیب نماید. تدوین قوانین حمایتی مشارکت عمومی و خصوصی، وضع قوانین تکمیلی همچون ماده 27 قانون الحاق 2 و آیین نامه تبصره 19 بودجه کل کشور، این مسیر را هموارتر از قبل نموده، ولیکن تا رسیدن به مقصود راه زیادی در پیش است.

در راستای اجرایی شدن این قوانین کارگروههای تخصصی در دستگاههای اجرایی (سرمایه پذیر)، وزارتخانه ها و سازمان برنامه و بودجه تشکیل شده اند، تا طرحهای مشمول را در کمترین زمان ممکن، بررسی، تایید و روند تکمیل مدارک و جذب سرمایه گذار برتر را تسهیل و به سرانجام رسانند.

آنچه مسلم است استفاده از توان، تدبیر و انگیزه بخش خصوصی، امری شایسته و بایسته است و تجارب موفق حاصل از ورود، تاثیر و نقش آفرینی بخش غیردولتی در اقتصاد کشورهای توسعه یافته، واضح و مبرهن بوده و گویای همین مطلب است که استفاده از پتانسیل بخش غیردولتی به عنوان رمز موفقیت و برون رفت از شرایط موجود باید در دستور کار قوای سه گانه کشور و دستگاههای مرتبط قرار گیرد.

هر چند متاسفانه بروکراسی و قوانین دست و پاگیر موجود، همواره باعث سرخوردگی و عقب نشینی بخش خصوصی در حوزه های مختلف علمی و اجرایی کشور بوده، ولیکن در هر موقعیتی که این بخش توانسته با عبور از مشکلات و معظلات و موانع بی شمار وارد عرصه و جولان‌گاه اقتصادی شود، نشاط مالی و بهره وری و پویایی را به همراه آورده است. هزینه کمتر، کیفیت بهتر، مدت زمان اجرایی بهینه، ضمانت اجرایی و موارد دیگر که اغلب در بخش دولتی کمتر مورد توجه جدی قرار میگیرد، در فعالیتهای بخش خصوصی بارز و جاری است. برای تشریح و مقایسه توان اندک مدیریتی و اجرایی بخش دولتی با پتانسیل عظیم بخش غیر دولتی، باید از ضرب المثل بین المللی معروف استفاده کرد، که " اگر اداره یک صحرا به بخش دولتی واگذار شود بعد از مدت کوتاهی آن صحرا با کمبود ماسه مواجه خواهد شد" . بنابراین برای حفظ منافع ملّی و نیل به اهداف توسعه پایدار، بخش دولتی به کمک و مساعدت تنگاتنگ بخش خصوصی نیاز مبرم دارد، این بدان معناست که تقویت و ارتقا و توسعه بخش غیر دولتی به معنای تقویت و استحکام دولت و کشور خواهد بود.

بنابراین حمایت همه جانبه و عادلانه از بخش خصوصی، عین تعقّل و عقلانیت و خردورزی است.

همانطور که ذکر شد، روش اجرایی مشارکت عمومی و خصوصی، مبتنی بر کارگروههای مختلف در دستگاههای اجرایی (سرمایه پذیر) و وزارت خانه ها و سازمان برنامه و بودجه است که باید با رهبریّت و پیگیری جامع و مناسب سازمان برنامه و بودجه به هدف غایی خود که همان تدوین و تخصیص مشوّق‌ها و ارائه راهکارهای مناسب برای جلب اعتماد و ترغیب بخش خصوصی است، دست یابد. دستگاههای اجرایی که پیش تر، کارفرما بوده اند باید با آموزش و یادگیری آداب و قوانین جاری و درک شرایط و نگرانیهای بخش خصوصی، اصول سرمایه پذیری را رعایت و اجرا نموده و خود را به واقع در کنار سرمایه گذار و همگام و هم قدم و هم سرنوشت او تلقی نمایند.

کارفرما بودن با سرمایه پذیر بودن تفاوتهای بسیاری دارد و دستگاههای اجرایی باید این تفاوت عمیق را در نقش جدید خود به روشنی و به بهترین نحو، درک و پیاده نمایند.

در طرحهای معمول، کارفرما با داشتن تفوّق و برتری اداری، صاحب اختیارات منحصر به فردی است که در طرحهای مشارکت عمومی و خصوصی از آن بی بهره است و باید در کنار شریک خود که همان سرمایه گذار است، مسئولیتها و وظایف جدید خویش را با دقت و وسواس به انجام رسانده و کار را به فرجام رساند.

باید بخش دولتی بداند بخش خصوصی با او در یک سطح قرار دارد و هر دو، شریک و سهام دار پروژه هستند.

نقش و لباس کارفرمایی با لباس سرمایه‌پذیری تفاوتهای زیادی دارد، زیرا هرکدام از این نقش ها، شاخصه ها و ویژگیهای خود را دارند و ایفای نقش اشتباه، سبب ابتر ماندن طرح‌ها خواهد شد، هرچند کارفرما بودن نیز مانند مشاور و پیمانکار بودن، یک تخصّص است و کارفرمایان بزرگ نشان داده اند که در موقعیت های پر تنش و خطیر کاری، با راهبری مناسب و مدبرانه، طرحها را هدایت، به پیش برده و به اتمام رسانده اند. ولیکن در وادی طرحهای مشارکت عمومی و خصوصی، این تبحر کارفرمایی کاربرد گذشته را نداشته و باید تخصّص سرمایه پذیر بودن در میان همه اعضای تیم کارفرما تعریف، تثبیت و پرورش داده شود.

بخش دولتی وظیفه دارد شرایط و تمهیدات لازم را برای بخش خصوصی آماده کرده و با وضع قوانین مناسب، این نیروی عظیم نهفته را در مسیر اعتلای کشور، به کار گیرد.

هرچند لازم است این راهکار جدید در کلیه حوزه های عمرانی کشور اجرا و هرچه زودتر مستقر و نهادینه شود، ولیکن در حوزه طرحهای برق‌آبی به علت اهمیت استراتژیک آنها در تولید و مدیریت آب و برق کشور، از اهمیت بسیار بیشتری برخوردار است. روش مشارکت عمومی و خصوصی و قوانین مرتبط با آن، در طرحهای برق‌آبی نیز در حال آزمایش، استقرار و عملیاتی شدن است، بدین صورت که طرحها و پروژه ها در چارچوب قانون مشارکتهای عمومی خصوصی و دستورالعملهای مرتبط در فرایند واگذاری قرار گرفته و پس از بررسی و امکان سنجی توسط کارشناسان متبّحر در مسیر اخذ مجوزهای لازم از نهادهای تصمیم گیر قرار می‌گیرد.

طرحهای حوزه برق‌آبی به علت پویایی ذاتی و امکان بازگشت سرمایه مطمئن از محل فروش محصول که همان برق است، میتوانند نمونه های قابل اجرا و مناسبی برای تدوین و بررسی چالشها و مشکلات مربوط به قوانین روش مشارکت عمومی و خصوصی باشند، زیرا کشور در تمام حوزه ها همچون صنعت، تجارت، کشاورزی و خانگی همواره نیاز به تولید و انتقال برق مطمئن و پایدار داشته و خواهد داشت و این نیاز به علل مختلف هر سال افزایش می‌یابد و احداث نیروگاههای جدید را اجتناب ناپذیر می‌نماید. بنابراین ضروری است با رصد و واکاوی مراحل و روند اجرای طرحهای مشمول قوانین مشارکت عمومی و خصوصی بخش برق‌آبی، این طرحهای فاخر را با کمک بخش خصوصی در کمترین زمان ممکن، اجرا و به بهره برداری رساند.

با امید به آینده ای روشن و توسعه ای پایدار در اقصی نقاط ایران اسلامی و به منظور دستیابی به فرجامی پر ثمر در طرحهای مشارکت عمومی و خصوصی حوزه برق‌آبی، نگارنده پیشنهادهای زیر را برای استقرار هرچه مطلوب‌تر ضوابط و قوانین جدید، مطرح می‌نماید:

- استفاده از تجارب سایر کشورها در اجرای طرحها با روش مشارکت عمومی و خصوصی

- برگزاری دوره های تخصّصی و توجیهی برای پرسنل دستگاههای اجرایی (سرمایه پذیر) و تعریف کامل وظایف و جایگاه متفاوت سرمایه پذیر به عنوان شریک کاری سرمایه گذار، در مقایسه با وظایف کارفرمایی

- اعمال واقعی نگرش برد - برد و توجه منصفانه به ریسکهای بخش خصوصی در تدوین کلیه اسناد و مدارک پیمان، از ابتدا تا انتهای روند واگذاری

- تسریع در برگزاری کارگروه‌های سطوح مختلف کاری تا مرحله اخذ تایید سازمان برنامه و بودجه به عنوان نماینده دولت

- ارائه مشوّق‌های منطقی، مهیّج و قابل حصول به سرمایه گذاران توسط سازمان برنامه و بودجه به عنوان نماینده دولت

- انعقاد قرارداد خرید تضمینی برق با سرمایه گذاران بر مبنای قیمت حاصل از مناقصه، در کمترین زمان ممکن، توسط دستگاههای اجرایی (سرمایه پذیر) با پشتوانه تضمین پرداخت مستقیم از سوی دولت 

- امکان مذاکره سرمایه گذاران با سایر کشورها برای واگذاری امتیاز صادرات کوتاه مدت و بلند مدت برق

- ارائه کلیه تضامین مورد نیاز سرمایه گذاران توسط دولت به جای دستگاههای اجرایی (سرمایه پذیر)

- اعلام رسمی و واضح جریمه‌های مرتبط با بخش دولتی و تشریح روشهای روشن حقوقی برای اجرایی نمودن آنها توسط بخش خصوصی

- تقلیل زمان انجام امور اداری و اجرایی تا حد امکان

- انتشار فراخوان شناسایی سرمایه گذاران و برگزاری جلسات هم اندیشی با ایشان قبل از تهیه اسناد و پاسخ به دغدغه ها و نگرانیهای آنها

با وجود تجارب محدود و معدود پیشین در کشور، تمامی موارد فوق گام نخست تعامل با سرمایه گذاران بخش خصوصی است، زیرا مراحل مهمی همچون اجرای طرحها، بهره برداری از آنها و تحویل به بخش دولتی، هر یک دارای ظرایف و نکات فنی، اجرایی، قراردادی و حقوقی پیچیده و بسیار مهمی است که سالها زمان لازم است تا این چرخه با حضور فعال و موثر سرمایه گذاران و سرمایه پذیران تکمیل، تنظیم و به بلوغ و بالندگی برسد.

امید است با ترسیم نقشه راهی همه جانبه و مدبّرانه، این مسیر ناشناخته با تشریک مساعی، همراهی و همسویی تمامی سازمانها و ارگانهای ذیربط کشور طی و همچون سایر کشورهای موفق، بخش خصوصی بتواند نقش مهم و سازنده خویش را در راهبری اقتصاد ایران عزیز ایفا نماید.